Por Ignacio Montojo de Vega
Profesor de las asignaturas
de “Derecho Administrativo del Sector Turístico” y
“Calidad Integrada en el
Sector Turístico”.
Escuela de Turismo EUSA (Universidad
de Sevilla)
Los últimos años están siendo especialmente
significativos para la intervención de la administración en los distintos
ámbitos del turismo. La tecnología, los nuevos productos y sus canales de
comercialización están poniendo en duda la necesidad intervencionista del
estado para el sector turístico.
España es básicamente turística, y su importancia económica
y social justifica que el principio inspirador del derecho turístico se basara
en el modelo francés, intervencionista, frente a la corriente anglosajona, de
tintes liberales.
El principal objetivo de esta intervención es “alcanzar una
calidad integral en los diversos servicios, establecimientos y destinos
turísticos” (ley del Turismo de Andalucía), reservándose la potestad
sancionadora para conseguir su cumplimiento.
Esta argumentación ya fue suficientemente discutida a lo
largo de los años, y admitida por los distintos agentes y sectores competentes,
considerando al turismo como fuente fundamental y dinámica de la economía española,
lo que justificaba su intervención.
Y así fue recogida por nuestra Constitución, la cual
transfiere a las comunidades autónomas las competencias sobre promoción y
ordenación del turismo dentro de su ámbito territorial (art. 148.1.18).
De esta forma, la administración se convertía en garante de
los servicios turísticos y protector de los derechos que asistían a los
turistas.
Un claro ejemplo lo tenemos en la clasificación hotelera, en
donde la administración ha garantizado siempre cada una de las clasificaciones
establecidas y en donde ha funcionado segmentando mercados y creando “marcas hoteleras”
basadas en las estrellas, hoy perfectamente asumidas y conocidas por los
clientes, y sin la cuales no se concebiría el actual escenario hotelero.
Sin embargo, a pesar de estos beneficios, la globalidad, ya
en manos de grandes empresas, ya en manos de gobiernos liberales, se resisten a
intervenir un sector que piensan deben ser por si mismo competitivos, sin más
intervención que las derivadas de la seguridad y de la transversalidad del
sector.
En España, este planteamiento intervencionista, de inicio
lógico y necesario para el desarrollo del sector, es hoy puesto en entredicho
por los nuevos productos y servicios turísticos que van apareciendo, fruto de
la innovación y la tecnología, capaz, por sí solos, de generar mercados y
comercializar productos, más allá de nuestras fronteras competitivas, aludiendo
a un sin sentido de libertad empresarial, en un mercado construido y
desarrollado en un entorno intervencionista.
Este es el caso de las Viviendas Turísticas, segmento que ha
estado funcionando durante años en la penumbra de la “alegalidad turística”, y
que es ahora, con la ayuda de las empresas comercializadoras e internet, cuando
empieza a adquirir una verdadera importancia y dimensión para el sector
turístico.
Sin embargo, es necesario aclarar algunos aspectos que hay
que considerar con respecto a las viviendas turísticas, y que es objeto de
innumerables confusiones.
En primer lugar su denominación. Las viviendas turísticas no
son apartamentos turísticos, los cuales son regulados reglamentariamente en
Andalucía por el Decreto 194 /2010, de 20 de abril, de Establecimientos de
Apartamentos Turísticos. En esencia, según su Artículo 9 considera dos grupos
de Apartamentos turísticos, los edificios/complejos (tres o más unidades de
alojamiento con entradas propias y exclusivas), y los Conjuntos de Apartamentos
Turísticos (tres o más unidades en mismo edificio o contiguo, en misma unidad
de explotación).
Tampoco son Casas Rurales, ni mucho menos
Hoteles-Apartamentos, regulados reglamentariamente por sus respectivos
decretos.
Más difícil aún es acercarnos a las figuras emergentes de
las llamadas Hostels o Bed & Breakfast o incluso habitaciones compartidas,
que aunque consideradas en algunas regulaciones (p.e. borrador de Viviendas Turísticas de Andalucía), sus
tipologías se acercan más a figuras ya reguladas (p.e. pensiones).
Por último, encontramos una similitud con los alquileres
típicos de temporadas (veranos, semana santa,…), realizados por particulares o
empresas comercializadores locales, los cuales estaban hasta ahora amparados
por la Ley de Arrendamientos Urbanos, y cuando menos eran objeto de economías
sumergidas incontroladas.
Para llegar a una definición correcta, es necesario acudir a la nueva Ley del Alquiler, aprobada el 23 de
mayo de 2013, la cual, en su artículo 5, enumera los arrendamientos excluidos
de la LAU, y entre los cuales hace referencia en su letra e) a “La cesión
temporal de uso de la totalidad de una vivienda amueblada y equipada en
condiciones de uso inmediato, comercializada o promocionada en canales de
oferta turística y realizada con finalidad lucrativa, cuando esté sometida a un
régimen específico, derivado de su normativa sectorial.”
Así, la nueva Ley del Alquiler, en base al art. 149 de la
Constitución Española, traspasa estas competencias a las Comunidades Autónomas,
las cuales deben regular este tipo de alquileres turísticos.
Los principales aspectos pues, son los de: “cesión
temporal”, de “vivienda equipada y amueblada” en “condiciones de uso
inmediato”, “comercializada o promocionada en canales de oferta turística”, y
con “finalidad lucrativa”.
Una vez delimitada la vivienda turística a nivel estatal, es
necesario que las Comunidades Autónomas legislen y regulen esta nueva tipología
de alojamiento turístico.
En Andalucía, la actual Ley del Turismo, aunque no menciona
esta tipología concretamente, sí se anticipa en su artículo 40.5 y se reserva
la competencia de regular reglamentariamente otros establecimientos distintos
de los mencionados en su apartado primero (Hoteles, Hoteles-Apartamentos,
Camping, Casas Rurales,…).
Además, esta Ley menciona una serie de aspectos necesarios
para considerar un servicio como turístico, por ejemplo:
En su artículo 28.3 consideran “personas prestadoras de servicios turísticos quienes realicen una
actividad económica por cuenta propia y de manera habitual y remunerada
conforme a la normativa de aplicación, debiendo figurar inscritos en el
Registro de Turismo de Andalucía”
Además, se presumirá la habitualidad “respecto de quienes ofrezcan la prestación de servicios turísticos a
través de cualquier medio publicitario, o cuando se preste el servicio en una o
varias ocasiones dentro del mismo año por tiempo que, en conjunto, exceda de un
mes”.
Y lo más importante (apartado 4), “la publicidad por cualquier medio de difusión o la efectiva prestación
de servicios turísticos, sin haber cumplido el deber de presentación de la
declaración responsable o, en su caso, el otorgamiento de la correspondiente
habilitación, será considerada actividad clandestina”.
Actualmente, ya hay varias comunidades autónomas que han
regulado la figura de las Viviendas Turísticas, y en el caso de Madrid, el Decreto
79/2014, de 10 de julio, hace una serie de consideraciones, excluyendo las
viviendas habituales, las habitaciones por separado y la necesidad de realizar
reservas superiores a cinco días. Estas limitaciones llevan a considerar como
ilegales, aquellas viviendas que reserven por menos días, las habitaciones
compartidas y los alquileres de viviendas habituales. Actualmente ha sido
recurrido por el Tribunal de la Competencia.
El caso de Cataluña es menos complicado. Su Decreto 159/2012
establece una regulación de cumplimiento, sin más limitaciones que las legales
o propias de cualquier negocio (cedula municipal, estatutos de comunidades de
propietarios, recaudación del impuesto sobre las estancias en establecimientos
turísticos…).
En Andalucía, el borrador de Decreto de Viviendas Turísticas
está ya en la calle, y su aprobación parece inminente. Sin embargo, los
distintos sectores implicados continúan haciendo sus valoraciones y su
aprobación definitiva puede venir cargada de distintas consideraciones.
El mencionado borrador de decreto andaluz de Viviendas
Turísticas regula, entre otros aspectos, el tiempo global de las estancias establecido
en más de un mes al año.
Específicamente, el borrador excluye las viviendas cedidas
sin contraprestación económica, y las que excedan de 3 meses. Tampoco se
consideran las viviendas situadas en medio rural, ni los Apartamentos
Turísticos (+ de tres aptos. en un mismo edificio). Especialmente excluye las
viviendas con más de tres unidades en el mismo inmueble.
El borrador determina la consideración como servicio
turístico al alojamiento en viviendas
turísticas y consecuentemente, deberán cumplir con las prescripciones de la
Ley. Además, los titulares deben cumplir con las normativas transversales
referidas a medio ambiente, edificación, ordenación territorial y urbanística,
instalación y funcionamiento de maquinaria, sanidad e higiene, seguridad,
prevención de incendios, humos, aguas, las referidas a la promoción de la accesibilidad
y de protección de consumidores y usuarios, partes de entrada de personas
viajeras, así como a cualesquiera otras que les fueren de aplicación.
Otro aspecto muy particular, es que las Viviendas Turísticas
deben someterse a los Estatutos de la Comunidad, lo que implica el hecho de que
una Comunidad de Propietarios pueda prohibir esta actividad.
También establece quién es el responsable ante la
administración turística, que será el titular de la vivienda o la empresa
explotadora, según aparezca en la Declaración Responsable.
El borrador admite las tipologías de vivienda turísticas
completa y vivienda turística por habitaciones, y si están en núcleos urbanos,
pueden denominarse “Bed & Breakfast” (figura muy cercana al grupo de Pensión
o Albergue, reguladas por el Decreto de Alojamientos, mucho más restrictivo).
Lo que sí establece el borrador es la capacidad máxima, 15
plazas (algo característico para diferenciar con otros grupos de alojamiento) y
disponer de Internet gratuito.
Lo más llamativo es que el legislador no se mete en el tema
de “factura”, como sí hace en el decreto de hoteles, y obliga a la titular de
la vivienda a “entregar justificante del pago de los servicios, adelantos y fianzas
efectuados”.
Por último, regula el tema de las cancelaciones de reservas,
aspecto que no fue regulado en el decreto de hoteles, y que ahora intenta
ordenar para las viviendas turísticas.
Por último, a modo de reflexión, este trasiego normativo en
torno a la figura de las viviendas turísticas no solo está cargada de
planteamientos dispares al respecto, sino que sucumbe a los planteamientos
básicos de la intervención administrativa y la regulación de los servicios
turísticos.
Hoy, podemos comprobar cómo existen productos denominados
“hostels” o Bed&breakfast, que sin ninguna duda, son auténticos “hoteles”,
con sus recepciones, restaurantes y terrazas, y con venta de “unidades
alojativas” dispares, y que actúan legalmente sobre tipologías básicas, menos
restrictivas, y recurriendo a los mercados de todo tipo que internet y las
nuevas tecnologías ponen a disposición de la comercialización.
Más aún, me pregunto, si no habría que suavizar los
requerimientos de la Ley del Turismo de Andalucía en cuanto a su Artículo 42
referente a los “Establecimientos en régimen de propiedad horizontal o figuras
afines”, sometidos a la figura de “Unidad de Explotación”, inscripciones en
registro de la propiedad de la afección al uso turístico y la cesión del uso a
empresas explotadoras mediante contrato.
¿Podríamos legalizar un hotel de 1 estrella, con servicios
de 5? ¿Existe de verdad una segmentación de los mercados basado en la
regulación administrativa? Me da que sí, y que la regulación nos conviene a
todos, aunque hay quien busque un mercado anárquico en busca de un
pseudo-liberalismo empresarial.
Por otro lado, más preocupante, es el acceso de particulares
a esta dinámica de alojamiento turístico, en donde deben legalizar su
situación, más allá de la turística, a las figuras legales y fiscales de las
viviendas turísticas, ya lejos de la Ley de Arrendamientos Urbanos, y más cerca
del empresario turístico con tintes fiscales y con obligaciones de generar
facturas y declarar sus rendimientos económicos.
Está claro, el desarrollo de nuevos productos enriquece el
turismo y hace más fuertes los destinos turísticos, pero es necesario trabajar
con equidad, orden y competitividad, ejes de la excelencia, principal motor de desarrollo
económico de un sector.
